전례 없는 규모의 핵심도시 행정구역 조정
‘점형 전략’에서 지역경제 통합으로 나아가

중국 행정구역 판도에서 보기 드문 고위급 차원의 대대적인 행정구역 조정이 진행되고 있어 주목을 끌고 있다. 이번 행정구역 조정은 4개 직할시와 선전, 샤먼(厦門) 두 경제특구 등 가장 핵심적인 도시군(郡)과 관련이 되며 행정이 경제에 양보하는 것을 목표로 하고 있다.

최 근 신화통신사는 ’국무원이 베이징시 둥청(東城)구와 충원(崇文)구를 통합해 베이징 둥청구를 신설하고 베이징시 시청(西城)구와 쉬안우(宣武)구를 통합해 베이징시 시청구를 신설하는데 동의했다’고 보도했다. 같은 날 선전경제특구 범위가 정식으로 기존의 뤄후(羅湖), 푸톈(福田), 난산(南山), 옌톈(鹽田) 4개 구역에서 시(市) 전체로 확대되어 특구면적이 5배 늘어났으며, 샤먼경제특구도 지난 7월 시(市) 전체로 확대되어 면적이 11배 확대됐다.

일찍이 6월 18일 상하이 푸둥(浦東), 톈진(天津) 빈하이(濱海)를 이어 충칭(重慶) 량장(兩江)신구가 정식으로 현판식을 가졌다는 소식이 전해졌는데 이는 중국의 세 번째 국가급 신구이자 중국 내륙의 유일한 국가급 신구이기도 하다. 당시 지역민들이 미처 신구 설립이 이번 행정구역 조정의 시작이라는 점을 인식하지 못했을 뿐이다. 전후사정상 이번 조정은 이미 4개 직할시와 선전, 샤먼 두 경제특구를 비롯한 중국의 가장 핵심적인 도시군과 관련되어 있었다. 더구나 이게 전부가 아니며 일련의 행정구역 조정은 또 선양(沈陽)시 선베이(沈北)신구 등 전국 여러 개 중형 도시와도 관련되어 있다.

이에 대해 쑹진쑹(宋勁松) 광둥(廣東)성 도시발전연구중심 주임은 ’예전에 현(縣)을 시(市)로 변경하는 이른바 현개시(縣改市)를 추진해 기층에 활력을 불어넣었던 것과 달리 이번 행정구역 조정은 차원이 더 높지만 정부는 중심도시 행정구역을 조정하는 동시에 기층의 적극성을 계속 유지할 수 있는 방안도 함께 모색해야 한다’고 조언했다.

이번의 대대적인 행정구역 조정에 앞서 1990년대 후반기에는 엄청난 규모의 ‘현개시’ 바람이 전국을 휩쓸었다. 당시 언론에서는 사람들이 낡은 모자를 벗어버리듯 ‘현(縣)’자를 떼내기 위해 안간힘을 쓰고 있다고 보도했다. 민정부가 발표한 수치에 따르면 1949년 전국적으로 136개에 불과하던 시(市)의 수가 1995년에 622개에 이르렀고 2000년에는 1,000개에 육박했다.

이렇게 되자 13년 전 ‘현개시’ 바람이 한창일 때 국가에서 ‘금지령’을 내렸다. 전국적으로 무분별하게 현을 시, 구(區)로 변경하는 현상에 대해 한 정부 관계자는 “현을 시로 변경하면 지역경제 발전뿐만 아니라 거액의 도시건설비용을 확보할 수 있고 행정직원 편성에서 시는 현보다 기관, 직무, 인원을 더 늘릴 수 있다. 각급 공무원들은 현에서 시로 변경되면 급여수당이 오르거나 직급이 높아진다”고 분석했다.

우잉신(吳迎新) 중산대학 링난(嶺南)학원 교수는 ’한 국가의 지역경제 통합 과정에서 산업 클러스터, 도시군 등 과도기 형태가 나타나기 마련이며 구조 고도화, 배치 합리화, 각자 특색 보유, 조화 발전의 현대산업체계를 형성하게 된다’며, ’지역 내 산업권에 대해 정부도 당연히 산업 발전을 촉진하는 우대정책을 부여하고 그에 걸맞게 자원도 배치해 주기 마련이기에 행정장벽이 무너지면 기업 및 지역경제 발전에는 호재로 작용한다’고 밝혔다.

광저우시는 5년 전에 벌써 둥산(東山)구, 팡춘(芳村)구를 없애는 대신 광저우시 난사(南沙)구, 뤄강(蘿崗)구를 설립했다. 광둥이 5년 전 행정구역 개혁에서 성공을 거둠으로써 광저우 경제 발전의 장벽을 무너뜨리고 경제 발전에 충족한 공간을 마련해 주었으며 이번 행정구역 조정도 가능해졌다. 어떤 의미에서 광둥은 중국 개혁에 성공적인 길을 모색해준 셈이다.

한편 류장화(劉江華) 광저우사회과학원 도시공공연구소 소장은 ’행정원가를 절감하는 차원에 더 역점을 두고 행정구역 조정문제를 바라봐야 한다’며 ’광저우의 오래된 구역은 몸집은 작지만 오장육부를 다 갖춘 참새처럼 면적은 작으나 각 구마다 완벽한 행정기관이 설치되어 있어 기관의 중복으로 행정원가를 낭비하고 정부의 재정지출을 크게 증가시켰고, 행정구역을 합병한 후 정부 편제를 줄일 수 있었으며 오래된 구역은 주로 3차산업이 발전해 있어 비교적 쉽게 합병할 수 있었다’고 밝혔다.

쑹징쑹 주임은 상하이 푸둥신구, 톈진 빈하이신구와 충칭 량장신구의 조정을 또 다른 유형으로 간주하며 국가세수 등 경제정책에 대한 고려로 장강삼각주, 징진탕(京津唐, 베이징/톈진/탕산)과 서부지역의 핵심경제구역들을 재조정한 것이라고 평가했다.

국무원이 승인한 량장신구는 국가가 상하이 푸둥신구, 톈진 빈하이신구에 부여한 정책을 똑같이 적용받으며 토지, 금융, 재정/조세, 투자 등 분야에서 다른 지역보다 먼저 시행, 시범하는 권리가 주어지고 일부 획기적인 개혁조치도 시험적으로 실시할 수 있게 된다. 국가전략에서 2차 서부 대개발의 대표사례로 볼 수 있으며 서부의 경제 상황을 크게 개선해 동/서 지역 격차를 좁히는데 극히 중요한 역할을 할 것으로 기대된다.

중국 개혁개방 이래 가장 일찍 설립된 경제특구인 선전과 샤먼의 특구범위 조정은 세 번째 유형에 속하는데 주로 특구 발전구역을 확대해 한 도시에 두 가지 행정법이 존재하는 문제를 해결하는데 그 목적이 있다.

최근 일년간 중국에서 이미 여러 개 도시가 잇따라 행정구역 조정을 단행해 이목을 집중시켰다. 보도에 따르면 일부 중대형 도시에서도 행정구역 조정에 착수했거나 계획 중이라고 한다. 자오훙창(焦洪昌) 중국정법대학 교수는 ’최근에 조정 움직임이 매우 큰데 중국에서 하나의 추세로 자리잡을 가능성이 있으며 혹은 하나의 시범효과를 형성할 것’이라고 분석했다.

엄격한 호적관리제도를 실시하고 행정구역을 단위로 하는 중국 도시에 있어 행정구역 조정은 현지 주민들의 ‘생태’환경을 개선하는 조치가 될 것이 분명한 만큼 매번 많은 관심을 끌고 있다. 제반 행정구역 조정은 모두 경제 발전과 관련이 되며 경제가 일정 수준 발전해 전통적인 행정구역의 한계를 뛰어넘어야 할 때가 되면 필연적으로 행정구역 변화를 유발하게 된다.

쑹 주임은 ’1990년대에 성행하던 현개시의 목적은 기층 정권의 활력을 키우는 것이었고, 이를 위해 상급 정부는 기층 정부에 권력을 다소 이양하였으며 다시 말해 권한을 나눠주는 것이었다’며 ’지역 경쟁이 심화됨에 따라 지방도시의 자원 배치효율을 높이기 위해 상급 정부는 자원 통제 강도를 높여 과당 자유경쟁을 억제하려 하고 있다’고 밝혔다.

또한, ’현단계 정부는 기층 정권에 활력을 불어넣는 것과 거시조정 관리 강도를 높이는 것 사이의 관계를 잘 처리해야 하며, 이 양자 간에 균형을 잘 잡아 행정기관을 줄이면서도 기층의 사무효율에 지장을 주지 않고 기층의 능동성을 살리도록 해야 한다’고 분석했다.